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维护权威：国际货币基金组织和世界银行如何调整应对大国崛起新现实
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作者：Ali Burak Guven，伦敦大学伯克贝克分校政治系高级讲师。
来源：Ali Burak Guven, "Defending supremacy: how the IMF and the World Bank navigate the challenge of rising powers." International Affairs, Vol. 93, No.5, pp. 1149-1166.
导读
在全球金融体系中占据主导地位的组织，面对新兴国家的崛起，会如何应对这种挑战？随着新兴经济体在国际舞台上的崛起，国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）这两大布雷顿森林体系的支柱，正面临前所未有的多极化挑战。文章详细分析了这些全球金融机构如何通过内部调整和战略适应，试图在动态国际体系中保持其制度优势。
文章通过研究国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WB)近期的实践来探讨这一问题。尽管这对布雷顿森林“双胞胎”组织对全面改革有抵触情绪，但它们仍采用一些机制来应对新现实：(1) 加强在低收入国家和中等收入小国的业务；(2) 对中等收入大国采取灵活的方法，将其保留在客户组合中；(3) 加强和完善非贷款活动，维护权威。这些适应性努力在应对多极化挑战方面的成效参差不齐，既有微小收获，也有彻底失败，还有些仍未经考验，对各组织效力的影响仍不确定。本文的核心结论是，尽管货币基金组织和世界银行抵制重大改革，通过不断的内部调整，努力捍卫它们在动态国际体系中的制度优势。然而，这些措施的效果参差不齐，有的取得了微小的成功，有的则完全失败，还有一些尚未经过充分检验。总的来说，这种适应仍然是部分和不充分的。
新兴国家挑战
新兴国家(emerging powers)在三个可能相互作用的层面上对国际货币基金组织(IMF)和世界银行(WB)提出了挑战：规范层面、业务层面和竞争层面。
在规范层面，新兴国家崛起一定程度上否定了国际金融机构的规范领导作用，其原因不在于拒绝主流发展政策，而是国际金融机构对新兴国家所谓最好实践的要求愈发徒劳。包括日本、韩国等亚洲高绩效国家的政府在经济政策中扮演的角色往往超出了国际金融机构倡导的合理范围。巴西如今的新发展主义道路，也与新自由主义正统理论分道扬镳。印度采取了市场自由主义立场，结果好坏参半。新兴国家也越来越不愿采用国际金融机构正统药方，从20世纪90年代起，国际金融机构一直倡导社会和监管新自由主义，重点是善治和社会包容，即一种被称为后华盛顿共识(post-Washington Consensus)的范式。但新兴国家对这一议程的接受程度并不相同，虽然社会方案在拉丁美洲等一些地区很受欢迎，印度尼西亚和土耳其等较大中等收入国家也实施了全面改革，但普遍的贪污腐败和民主问责制的缺陷意味着后华盛顿共识强调的善治和社会包容很难成为多数国家的优先议程。
在业务层面，IMF和WB贷款可能遭到规避。对基金组织（IMF）来说，虽然欧元区（希腊、爱尔兰、葡萄牙等）、更广泛的欧洲地区（乌克兰等）和少数发展中成员国（巴基斯坦、伊拉克等）的大型方案导致其投资组合在危机后显著增加，但大多数新兴经济体明确避免向基金组织贷款。WB向大型中等收入国家提供的贷款的构成发生了变化，且大型中等收入国家贷款额有所下降。
就竞争压力而言，国际金融机构的危险在于被替代。过去20年来南南合作的加强是一个重要因素。中国和巴西等南方捐助国通过强调横向关系和避免干涉性条件扩大了发展融资的可能性，为低收入国家和较小的中等收入国家带来了“选择时代”，因此对WB等传统贷款机构施加了压力。由中国作为理事国的亚投行和由金砖国家牵头的新开发银行旨在补充而非取代现有的贷款机构，其附带功能是充当“外部选择”，以增强新兴经济体在现有多边体系中的议价能力。然而，大型贷款机构对WB构成了明显的威胁。最近新多边开发银行更新了其基础设施战略，与快速发展的亚投行共同表明，只要具备一定的时间和理事国的意愿，这些传统组织可能会演变成可行的替代品。
应对机制
国际货币基金组织和世界银行如何应对这些挑战？答案将因目标而异，特别是考虑到两个组织的历史，国际知名度并不能确保有效履行任务。根据适应挑战的目标，以下内容可能构成当今国际金融机构有意义的行动途径：为应对规范性挑战，需要更多关注发展途径的多样性，并使专门知识与成员国的需求更加一致。要减轻业务挑战，就必须调整贷款做法，让借款人有更多的发言权，减少传统上对借款硬性条件的强调。竞争性挑战可能最难直接应对，需优先调整组织做法以适应成员不断变化的需要和要求，另外还应着眼于领导组织间合作与协调。
根据以上评估，“双胞胎”组织的适应性努力是广泛的，但远远不够。各组织应对挑战的方式往往是自发的，与其他举措交织在一起，而不是有目的的和战略性的。因此，挑战和应对机制只是部分重叠。
1.重新关注“传统南方”
国际金融机构最明显的适应机制是保持并在可能的情况下扩大其业务。这一点最好地表现在它们向较小成员国提供优惠贷款和贷款的态度上。自全球危机以来，基金组织大多数安排都针对发展中国家，仅撒哈拉以南的非洲就有其40多个融资机制。虽然贷款规模通常比欧洲（希腊、匈牙利、葡萄牙）和欧洲外围（特别是乌克兰）小，但这标志着货币基金组织在发展中地区密集存在。危机后时期的基金客户包括全球南方许多具有区域重要性的经济体，如亚洲的阿富汗、孟加拉国和巴基斯坦，以及非洲的安哥拉、刚果民主共和国、埃及、加纳、肯尼亚和坦桑尼亚。
同时，贷款框架也在相应地发生转变。2009年，备受诟病的业绩标准（硬条件）被放弃，而结构性基准等较软的条件得到保留。更重要的是，为了“使基金组织对低收入国家的支持更加灵活，更加适合它们日益多样化的需要”， 基金组织的优惠贷款主要工具，即减少贫穷和增长贷款(The Poverty Reduction and Growth Facility)，让位于一项新的扩大信贷贷款。此外，组织还采用了两种新的短期优惠贷款：备用信贷贷款和快速信贷贷款。国际货币基金组织应对机制的新颖之处在于，以经济发展取代减贫战略进程，使借款人在基金组织的政策目标方面有更大的回旋余地。国际货币基金组织正在寻求重新定位，并通过修改其业务做法，最大限度地发挥其在南方国家中的作用。
随着2010年国际开发协会资金的补充，WB对低收入国家的承诺大幅增加，2014年超过200亿美元，在历史上首次超过WB承诺。此同时，自2012年以来，金墉（Jim Yong Kim）担任行长的期间，推行具有较强变革性措施。除了应对内部重组的争议外，还对WB在不断变化的发展领域中的作用进行了重新思考，其结果之一是在人类发展和人道主义紧急情况方面采取了更加积极主动的立场，在2012年推出一种新的贷款成果方案(Program for Results), 为成员国政府的现有方案和具体成就指标提供资金，从而较大限度地增加支付，并在实施过程如反腐败准则等方面给予工作人员更多的灵活性。
在过去十年中，这对孪生兄弟采取了积极主动的姿态，以保持其在南方较贫穷地区的金融存在感，从而保持其政策影响力。为此目的，它们采用了新的手段，并设法使其贷款结构更有利于较贫困的客体，在政策规定（如货币基金组织对社会支出的承诺和经济发展倡议）和业务做法（如世界银行努力绕过其自己的反腐败准则）方面表现出一定的适应性。
2.灵活信贷额度
对“双胞胎”组织而言，继续与大型中等收入国家开展业务合作是一个更大的挑战。国际货币基金组织的主要对策是通过一项新的安排，即灵活信贷额度(Flexible Credit Line)，以寻求与大型中等收入国家进行不同的接触，这是一种预防机制，为非自由裁量权提供了一批资金。但实际上，资格预审的准则非常严格，意味着申请人必须在可持续财政状况等核心指标和经济治理的总体背景方面表现出色。因此，灵活信贷额度对国家决策者的主要功能是通过预先审查可获得IMF资金，从而向外国投资者发出对该国家信誉的肯定信号。
WB在没有对其贷款结构进行重大调整的情况下保留了新兴国家客户。2009-2015年，WB对这些国家的承诺总额超过1000亿美元，占WB贷款总额的三分之一以上。向这些成员国提供大量贷款对WB来说是一项极好的业务：其为国际复兴开发银行的利润做出了巨大贡献；有助于在具有系统重要性的国家维持政策立足点；提供了一个熟悉的环境，使世行能够相对轻松和自信地开展业务。WB热情体现在其2014年决定将巴西、中国、印度、印度尼西亚和墨西哥的单一借款人限额各提高25亿美元。
3.非贷款活动维持权威
尽管贷款仍然是布雷顿森林体系组织的决定性活动，但非贷款职能也为它们提供了加强其作为主要国际组织地位的机会。对国际货币基金组织来说，多边和双边监督是基金组织的主要任务，这是从国际联盟继承下来的。为此，基金组织拥有各种工具，从国家一级的第四条磋商和金融部门评估方案，到区域和全球一级的各种定期报告如《世界经济展望》，并制定在其成员国之间传播数据的标准。
然而，全球金融危机的迅速蔓延暴露了本组织这一职能的履行能力薄弱，引发了包括金融战略和工作人员组成的体制改革。一个重大的变化是在2012年通过了一项新的金融监督战略，旨在整合双边和多边监督。
更重要的是，世纪之交的金融危机凸显了基金组织作为主要国际标准制定机构的权威，并巩固了其在其他全球治理平台中的独特地位。经济政策规范倾向的研究是其另一相关领域，到2000年代中期，由于客户减少，加上一些新兴经济体的试验取得成功，基金组织的规范影响力受到削弱。金融危机后贷款激增重振了该组织的影响力，激发了对其不断发展的规范倾向的充满活力的学术研究。
世界银行情况与基金组织相似，它长期以来在制定和传播发展政策规范方面具有相当大的影响力，其典型的特权范式在英美核心中占主导地位。从1990年代中期开始，世界银行将自己塑造成一个“知识银行”，站在诊断和处理发展问题的最前沿。
然而，在其工作中，WB将继续受到“节约，量化和蓝图方法”等既有范式的阻碍。世界银行积极寻求从其专门知识中获得最大收益。2013年至2014年，该机构进行了一次重组，引入了14个全球实践，将之前被分配到不同区域的相同专业的董事职位专家聚集在一起，根据专门知识而非地理位置，重新改组世界银行。这一专门知识库还使开发计划署能够接触到对世界银行贷款不感兴趣的国家。有偿咨询服务(Reimbursable Advisory Service)是自1970年代以来依据专门知识建立的服务机制，向各国提供收费的定制技术援助。在欧洲和中亚，有偿咨询服务在阿尔巴尼亚和哈萨克斯坦等现有借款国与捷克共和国和意大利等高收入经济体中都受到了相当欢迎。
应对机制与挑战匹配：
这些应对机制难以应对日益多极化的独特挑战。第一，附加条件仍然很重。对贷款框架的大多数调整，向大型中等收入国家提供灵活的银行贷款，确实比以前扩大了借款方的发言权。但国际金融机构的做法仍然不可避免地与有条件贷款的等级商业模式结合在一起。第二，新措施的可行性参差不齐，其价值往往不为人知。在运营方面，灵活信贷额度大多令人失望，而在竞争方面，WB对中等收入国家的贷款成果方案和临时灵活性与中国最近增加的战略（亚投行、“一带一路”倡议）仍有较大差距。第三，还不能确定这些调整是否提高了这两个组织的效率，或是否仅能使它们能够应付艰难的时刻。IMF监督改革和世界银行基于专门知识的内部结构调整，都为一定程度上最大限度地扩大先前存在的权威，但很难判断它们代表了多大程度的改进。尽管这对组织努力适应动态环境，为过度悲观预测提供了一个有用的对照，但总的来说，他们只是对现有做法的适度偏离，并不等于一个有凝聚力的新战略。因此，它们在应对多极化挑战方面的有效性仍是有待检验的。
词汇积累
Post-Washington Consensus
后华盛顿共识
Flexible Credit Line
灵活信贷额度
Reimbursable Advisory Service
有偿咨询服务
Emerging Powers
新兴国家
译者：谈诗琪，国政学人编译员，上海外国语大学。
校对 | 王伟逸 戴璐璟
审核 | 施榕
排版 | 刘馨阳
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